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国有企业分类改革的目标与路径

时间:2018-05-12来源: 作者:admin点击:
政策建议|国有企业分类改革的目标与路径 2018-05-1119:02来源:人大国发院国有企业/改革/国资委 原标题:政策建议|国有企业分类改革的目标与路径国有企业分类改革的目标与路径政策建议杨瑞龙|中国人民大学国家发展与战略研究院研究员导言改革开放以来,尽管国有企业改革取得的成绩有目共睹,但

政策建议 | 国有企业分类改革的目标与路径

2018-05-11 19:02来源:人大国发院国有企业/改革/国资委

原标题:政策建议 | 国有企业分类改革的目标与路径

国有企业分类改革的目标与路径

政策建议

杨瑞龙 | 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

导言

改革开放以来,尽管国有企业改革取得的成绩有目共睹,但理论界与实际部门对国有企业的改革目标与路径一直存在争议,尤其是对于国有企业这样一个背负了国家政策性负担和社会性负担的多目标的微观主体而言,其企业的性质、功能、目标究竟是什么?如何评价其在整个国民经济中的贡献?如何推进国有企业改革?对此一直缺乏客观有效的共识性的指标。国有企业如何分类?如何推进国有企业的分类改革?意见还存在分歧。本文就如何实施分类改革战略提出自己的见解,以提高分类改革方案的可操作性。

主观分类标准还是客观分类标准

自从我国开启市场取向的改革以来,国有企业改革始终是我国经济体制改革的关键环节。国有企业改革经历了放权让利、承包制租赁制、股份制改造、现代企业制度试点等改革阶段后,逐渐回归到分类改革的思路。2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》把国有企业明确划分为商业类和公益类,并确定了不同的改革模式,其中商业类国有企业实行公司制股份制改革,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股;而公益类国有企业则一般采取国有独资形式,但在有些领域也允许非国有企业参与。

公益类与商业类是两个大的概念,在具体实施分类改革战略时面临的一个现实问题是,如何细分可操作的分类标准?对此如果缺乏一个客观的分类标准,有可能会影响分类改革的可操作性。目前一般遵循“谁出资、谁分类”分类的原则,但实施过程中,由于国有企业的出资方一般由政府来代理,出资方有可能为了维护既得利益,几乎将所有在垄断性行业的国有企业划入“公益类”,限制竞争与非国有资本的引入,从而延缓国企改革的步伐。

因此,我们建议对那些“公共产品、公益类产品及关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分,并作为“行业细分清单”向社会公布,使国企分类有一个公开客观的分类标准,从而加大商业类国企的改革力度,这有助于打破“玻璃门”、“弹簧门”、“天花板”等对民营资本人为设置的进入壁垒,从而让非国有产权主体进入原来由国有资本一统天下的垄断领域。引进民营资本,不仅有助于减少行政干预,改善国企的治理结构,提升国企的市场竞争力,而且有助于激发改善投资环境,激发民营企业的投资热情,提升民营企业的固定资产投资率。

据此,我们可以根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征,即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法,以此来对不同的国有企业选择不同的改革模式。

对于提供公共产品类的企业一般采用国有国营模式,即政府拥有所有权与经营权。在这一象限内,又分为提供纯公共产品、准公共产品与公益类产品等三种不同的类型。处于自然垄断的企业一般宜采用国有国控模式,即垄断性国有企业应该进行股份制改造,但国有资本应具有控制地位。处于竞争性领域的国有企业原则上应完全走向市场,但这不等于说国有资本立即全面退出。

国资管理模式:管资产还是管资本

国有资产管理体制改革的基本思路是,通过分解政府职能,使资产所有权与行政管理权、宏观调控权分离开来,由国有资产管理监督委员会(以下简称国资委)专职代表国家履行国有资产的所有者职能,以国有资产的保值与增值为目标,建立起能有效监控行使国有资产所有权的行为主体的激励和约束机制,为法人资产制度的建立创造必要的条件。目前,我们需要把分散在各个政府部门的所有权职能集中到新的国资委,形成权利、义务、责任相统一,管资产、管人与管事相结合的国有资产监管体系。改革的实践表明,原有体制事实上难以实现政企分开、产权明晰的国有企业改革目标。同时,为了提高国有资产的监管效率以及调动地方政府的积极性,实行国有资产的分级管理,即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能,国资委负责监管中央所属企业的国有资产,地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。

国资委如何对国有企业行使监管职能,目前一般的表述是从“管资产”为主向“管资本”为主转变,即国资委今后不再具体干预企业具体的经营活动,而是只要聚焦于国有资本的保值与增值。从一般意义上说,这样的转变反映了国有资产管理体制改革的方向。但正如前文所论述的,由于国有企业所处行业的不同,国资委具体的监管重点也是有差异的,其功能不能仅限于“管资本”。

1、提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式,国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能,通过对公共类企业的微观化监管,保证必要的公共产品供给,控制质量,满足社会需要,同时兼顾“管资本”,主要是控成本,保护国有资产,尽可能提高公共产品的供给效率。

一部分央企属于公益类企业,但大部分公益类企业分布在地方,例如,义务教育、基本医疗服务、基本养老服务以及一些诸如自来水供应等企业化提供的准公共品等。由于公益类企业主要功能是满足社会需要,宏观效率是其主要效率标准,同时通过提升微观效率兼顾国有资产的保值与增值,但不是其主要目标。因此,建议在中央与地方的国资委内专设一个公益类国有资产管理部,对公益类国有企业进行监管,或者这些公益国有企业划归财政部监管,在财政部内专门设置一个公益类国有资产管理部,或者专门针对这些特殊法人,成立一个独立的公益类企业监管机构,专职履行监管职能。

2、处于自然垄断行业的国有企业一般采用国有国控模式,国资委通常对垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”职能,以“管资本”为主,即国资委通过“管资产”来实现超越利润目标的社会目标,发挥国有经济在国民经济中的主导作用,同时,通过“管资本”实现国有资本的保值与增值。

自然垄断型国有企业通常在国有股占主体条件下进行规范化股份制改造,有条件的可以在海内外公开上市,从而成为政企分开、产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。国资委通过以下环节对具有独立法人资格的国有控股公司行使所有权约束:一是国资委与企业之间是出资人与经营者之间的产权关系,即按照《公司法》,企业接受国资委的委托经营国有资产;二是国有企业经改制后成为独立的法人,国资委凭借股东的身份向公司派出董事或监事,并通过公司董事会和监事会贯彻出资人的利益;三是公司的法人代表机构排他性地拥有企业资产的占有、使用、处分和收益权。国资委可以通过在股东大会上用“手”投票和在资本市场上用“脚”投票来激励和约束公司经营者的行为,实现国有资产的保值和增值目标。

由于国资委离政府比较近,容易把一些政府目标输入到企业,导致政企不分现象,同时处于自然垄断行业的国有企业规模大,国资委直接监管有些应接不暇,因此,可以在国资委与股份公司之间构建一个中间层的代理机构,这一中间性国有资产代理机构既可以按照市场化原则建立一批竞争性的控股公司或者国有资产经营公司,也可以把一批央企集团公司总部改造成“淡马锡”式控股公司。国资委作为委托人拥有国有股的收益权,控股公司作为代理人拥有国有股的控股权,从而在保持国家拥有国有企业剩余索取权的前提下,实现国有资产的管理职能与国有资产的经营职能相分离,使国有股权事实上分散化,为企业产权独立化创造必要的条件。

考虑到自然垄断性国有企业不仅要追求利润目标,实现国有资产的保值与增值,而且还需要满足某些社会目标,特别是处于基础产业的国有企业在顺利实施国家的产业发展政策方面具有不可替代的作用,因此国资委既要对这些企业履行“管资本”职能,实现国有资本的保值与增值,也要从发挥国有经济在国民经济中的主导地位及落实国家的产业发展政策等角度履行“管资产”的职能,配合国家有关部门,保持国有股的控股地位,在国家的宏观调控、产业引导等方面发挥积极的作用。同时,配合国家的有关产业规制部门,通过有效的机制设计和对垄断价格的管制来限制垄断企业的市场势力,通过引入多元化投资主体推动混合所有制的改革,改善企业的治理效率。企业在接受社会目标制约的同时,对自己的经营活动按最有效益的方式来安排。

为了能更有效履行“管资本”的职能并能兼顾“管资产”的目标,就需要满足三个条件:一是国有企业要透明化,预算公开,成本费用数据公开,尽可能降低企业的私人信息。二是国有企业公司化改造后,引入必要的市场竞争,消除地域保护,尽可能减少垄断产生的负面效应;三是保持国有企业的潜在竞争性,通过混合所有制模式,引入非国有资本,进行增量改革。

3、处于竞争性领域的国有企业由于其处于纯私人物品领域,国资委只履行“管资本”的职能,即只追求利润最大化。

处于竞争性领域国有企业,应完全由市场机制协调,彻底排除行政性垄断,政府创造平等竞争的市场环境,国有企业以利润最大化为目标与民营企业平等竞争,优胜劣汰。对于那些尚有竞争力的国有企业进行股份制改造,政府没有必要保持控股地位,即使一开始国有股拥有控股地位,也可以在资产重组中退出控股地位,转由民营资本控股,国有股参股。国有股也可以从一些经营状况不太好的企业中退出,或者拍卖那些经营不善的国有企业。可把转让国有股的资金组建产业基金,充实公益类或处于基础产业的国有企业,以便进一步做大做强做优国有企业,也可以把国有股的转让金充实社会保障基金。国资委通过委托代理方式把国有资产的运营权授权给市场化运作的基金会,履行“管资本”的职能。具体方式是通过产权多元化的股份制改造逐步实现国有企业的资产证券化,国资委针对竞争性行业的国有企业组建国有资本管理基金会,该基金会受国资委委托运营国有资本,是受托责任。基金会对这些国有企业的管理按照养老金、社保基金和国外大学捐赠基金等领域的基金管理模式,采取资产组合管理技术和方法,以盈利最大化和风险最小化为目标进行资产证券化和股权投资,追求利润最大化,确保国有资产的保值和增值。国有资本自由进入或退出竞争性行业,并且可以自由从事一、二级市场的股权和证券投资。

国企高管限薪还是激励

现代企业理论告诉我们,在所有权与控制权分离的条件下,由于所有者与经营者的目标函数不一样以及信息分布的不对称性,经营者很容易利用所有者的授权来谋取私利,为了降低代理成本,就需要对经营者进行有效的激励与约束。然而,国企高管具有双重身份,他既是企业的经营者,又是具有行政级别的官员。

而对于国企高管薪酬的形成机制方面出现的问题。一是内部人控制下国企高管自己给自己加薪,即企业高管通过垄断公司信息或者贿赂“廉价投票权”来控制公司董事会,从而背离企业的业绩,自己给自己涨薪;二是对国企高管有激励但无约束,业绩好了,薪酬就涨,业绩跌了,薪酬也没见降,这种“旱涝保收”的薪酬制度容易引起公众与内部员工的不满;三是“明薪”低,“暗薪”高。尽管公司公布的财务报表显示高管的薪酬不高,但高管所享受到的在职消费等公众并不知情;四是低薪、低能与低效。有些国企表面的低薪下却养了一批平庸低能的经营者。

解决以上困境的出路需要从三方面考虑:首先,对企业高管既要有激励,也要有约束。高管薪酬应该透明化,限制其凭借控制权获取非货币收入的途径。当然,仅有激励是不够的,还必须有相应的约束机制,并且一旦高管损害公司的利益,对高管的惩罚是可置信的;其次,企业高管身份的规范化。明确国企高管的经营者身份对于选择一个恰当的标准来衡量高管薪酬水平的高低是相当重要的;三是分类原则。根据国有企业所处行业以及改革模式的差异,同时考虑到国企高管身份的不同,分类分层选择差异化的国企高管的激励模式。

第一,处于公益类领域企业通常实行国有国营模式,企业管理者和员工薪酬应当参考公务员薪酬标准,采用年薪制,并适当引入成本控制奖励。

公益类国有企业里的管理者与员工类似于国家公务人员,管理者有相应的行政级别,其薪酬标准参考同级别的公务员的薪酬水平。当然,比照公务员采用年薪制并不等于不需要在公益类国有企业中构建激励机制,只是与一般的市场型激励不同而已。例如,职务提升的行政级别晋升激励、精神层面的激励及与成本有效控制和消费者满意度相关的物质激励。

第二,处于自然垄断行业的国有企业通常要在引入战略投资者基础上改造成国家控股的上市公司,它既要贯彻国家的产业政策,追求社会目标,又要提高效率,追求利润目标。因此,需要对企业内的不同身份的经营者采用不同的激励机制。

自然垄断领域里企业大部分属于央企,不仅规模大,而且行政级别高,好多都是副部级国企,改制后的央企内经营者一般有三种类型:一种是中管干部,一般为中组部任命的副部级公司核心高管,另一种是国资委选拔任命或者由地方政府任命的也具有行政级别的公司高管,还有一种是市场招聘型的职业经理人。一般来说,中管干部型公司高管以职务晋升激励为主,货币化激励为辅,其薪酬结构可以参考同级别公务员薪酬水平与公益类国企高管的薪酬标准,同时还适当与公司绩效相联系的激励性报酬,其年薪标准需经上级主管部门审核批准。国资委任命的公司高管一般应市场型激励与职务晋升激励并重,以市场型激励为主。国有国控企业不仅需要保持国有资本增值,同时负责国有资本的具体管理和经营,因此需要对管理人员提供足够的激励,其薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分组成,同时规定其薪酬总额一般不超过员工平均薪酬的8-10倍。对于市场招聘型的职业经理人则选择具有市场竞争力的激励方案。经理人是一种更稀缺的人力资本,尤其需要激励。当前可选择的是及早引入以年薪制、奖金、股票期权计划、退休金计划为主要内容的最优报酬计划,将经理人对个人效用最大化的追求转化为对企业利润最大化的追求。员工工资一般分为基本工资与绩效工资两种类型,把员工的报酬水平与企业的绩效相联系,以激励员工的劳动积极性。在国有企业内部,根据不同岗位和职责设计激励机制,鼓励一定的差别化薪酬,推动非货币激励的作用。应该避免薪酬结构的单一化和扁平化,建立与管理者职责相适应的薪酬激励。如果条件成熟,也可在自然垄断性企业里适度实行股权激励和员工持股,让企业在市场竞争中保持人才优势。

第三,在纯私人物品领域的国有控股或者国有参股的企业,建立对经营者市场化薪酬机制,通过建立多元化薪酬安排,满足多样化的激励需求。在竞争性领域的国有企业高管与行政级别完全脱钩,国资委一般不再直接任命企业负责人,人事部门也不再为此类国企高管确定薪酬水平,而是通过经理市场招聘经营者,由董事会激励与约束经理人,在完成相应的经营目标的情况下,向经营者提供具有市场竞争力的薪酬,其薪酬结构采取短期激励和长期激励相结合,特别是应引入股权激励,激励经营者追求公司的长期利益。

文章来源:中国证券报返回搜狐,查看更多

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